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岳陽市推廣政府與社會資本合作(PPP)模式的實施意見(試行)

來源:國家農業綜合開發長江綠色生態廊道項目 日期:2017-11-23 15:40 字號:【
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岳陽市推廣政府與社會資本合作(PPP)模式

的實施意見(試行)

(初稿)

 

 

    為鼓勵和引導社會資本投資,深入推進我市投融資體制和財稅體制改革創新,進一步激活和釋放經濟發展的內生動力,全力把岳陽打造成湖南新增長極,根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號文)《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國發〔2015〕42號)、《財政部關于印發政府和社會資本合作操作指南(試行)通知》(財金〔2014〕113號)等文件精神,結合岳陽市實際,就政府和社會資本合作提出以下實施意見。

 一、總體要求

深入貫徹落實黨的十八屆三中全會精神,推動政府職能轉變,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,立足于加強和改善公共服務,形成有效促進政府和社會資本合作模式規范健康發展的制度體系,培育統一規范、公開透明、競爭有序、監管有力的政府和社會資本合作市場。著力化解地方政府性債務風險,積極引進社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造,爭取通過政府和社會資本合作模式減少地方政府性債務。在新建公共服務項目中,逐步增加使用政府和社會資本合作模式的比例。

二、基本原則

(一)試點先行的原則。按照“試點先行、增量跟進、盤活存量、循序漸進”的原則,選擇盈利預期較強、前期工作比較成熟的PPP項目先行先試,激活社會投資活力。積極探索“項目+物業”,非經營性項目、準經營性項目和經營性項目打包合作等綜合開發模式。

(二)量力而行的原則。推廣運用PPP的節奏和力度與政府的財力和管理能力進行匹配,既要積極推進,又要謹慎穩健,制定可行的措施,選擇合適的路徑,確保合作項目有力有序推進。

(三)互惠共贏的原則。按照“政府、社會資本和社會公眾實現共贏”的原則,建立健全合作項目的績效考核和收益分配機制。加強項目成本監測,動態調整收費定價和政府補貼,確保社會資本回報合理,項目可持續經營,又防止不合理讓利或利益輸送。

(四)風險分擔的原則。在風險和收益對等前提下,政府和社會資本之間合理分配項目風險。項目設計、建設、財務、運營維護等商業風險原則上由社會資本承擔,政策、法律和最低需求風險等由政府承擔,自然災害等不可抗力風險按合同約定由雙方共同承擔。

(五)重諾履約。政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等,必須樹立契約理念,堅持平等協商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。

(六)公開透明。實行陽光化運作,依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息,保障公眾知情權,對參與各方形成有效監督和約束。

三、PPP的運用范圍及準入條件

(一)PPP模式運用范圍。全市范圍內交通、能源、市政、環境污染治理與運營、水利、信息、環保、保障性安居工程、文化體育設施、醫療和養老服務等基礎設施和公共服務、資源環境、生態建設領域以及新型城鎮化試點等新建項目,在進行PPP運營合理性作出評估論證的前提下,優先選擇PPP運作。試點起步階段以城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性住房建設、地下綜合管廊、道路交通、旅游開發、醫療和養老服務設施等,優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定的項目,引入社會資本參與建設運營。

已建成項目,也要積極植入PPP模式,引入社會資本并組建項目公司,通過項目租賃、重組、轉讓等方式對原項目進行升級改造或合作運營,盤活存量資產、提升經營管理水平、改善公共服務質量。

已界定為地方政府存量債務中適宜以PPP模式運營的融資平臺公司存量項目,要大力推廣PPP模式,鼓勵社會資本參與提供公共產品和公共服務并獲取合理回報,減輕政府公共財政舉債壓力,騰出更多資金用于重點民生項目建設。

(二)PPP項目合作模式選擇。經營性項目。對于具有明確的收費基礎,經營收費能夠完全覆蓋投資成本,需取得政府授予特許經營權的項目,采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)等模式推進。準經營性項目。對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目,可通過項目經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施,采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)等模式推進。非經營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目,采用建設—擁有—運營(BOO)、委托運營等市場化模式推進。

四、PPP項目的實施流程

PPP項目實施機構原則上由各相應行業主管部門實施,也可以是其屬事業單位。市城投公司、市交通投資公司、洞庭新城公司等市屬國有公司可在政府允許的情況下作為社會資本的一方適當占股參與項目建設和運營。

(一)項目征集遴選。市政府和社會資本合作中心(PPP中心)根據我市經濟社會發展的需要,在每年年初負責向各相關職能部門和社會征集遴選潛在的政府和社會資本合作項目,各部門單位在項目前期可研論證階段,應對項目是否適宜采取PPP模式運作進行初步論證,適宜采取PPP模式的項目應積極申報。政府發起的PPP項目由政府行業主管部門以初步實施方案的方式向市PPP中心申報,社會發起的PPP項目由社會資本以項目建議書的方式向政府行業主管部門或市PPP中心推薦。市PPP中心牽頭對征集到的PPP項目進行必要性、合規性、可行性審核。依據審核結果,建立岳陽市PPP項目儲備庫。PPP項目申報和推薦應明確PPP項目的實施機構、合作模式、回報方案與合作周期設計。

(二)項目評估論證。政府和社會資本合作中心(PPP中心)組織對項目實施方案進行物有所值評價,通過物有所值評價的項目方可采取PPP模式,涉及財政付費或政府補貼項目須經財政部門組織進行財政承受能力論證。市財政局應當將通過論證及市政府審核同意實施的PPP項目經其列入PPP項目目錄,并在編制中期財政規劃時,將項目財政支出責任納入預算統籌安排!拔赐ㄟ^論證”的項目,則不宜采用PPP模式。

(三)制定實施方案。項目“物有所值”評價和財政承受能力論證通過后,項目實施機構組織編制項目實施方案。實施方案包括:項目名稱及基本情況、項目實施機關、項目的基本經濟技術指標、合作伙伴應當具備的條件、風險分配基本框架、項目運作模式、交易架構、合同體系、監管架構、采購方式的選擇、產出標準和績效指標以及應當明確的其他事項。項目實施機構在制定實施方案階段,應對有意向參與項目合作的社會資本征集項目實施方案。項目實施機構將擬定的項目實施方案報市PPP中心審查備案,并組織相關職能部門及PPP咨詢專家進行聯合評審后再報市政府批準。

(四)合作伙伴選擇。實施方案審查通過后,由項目實施機構按照《中華人民共和國政府采購法》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》及有關規定,通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等多種方式,綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素,擇優選擇統合實力強、誠實可信、安全可靠的合作伙伴。屬政府付費的項目一般采取公開招標采購方式選擇社會資本。

(五)合作合同制定。項目實施機構根據項目實施方案與PPP項目其他參與方在平等協商、依法依規的基礎上簽署項目合同,合同中各方的權利、義務及相關條款按照財政部頒發的《PPP項目合同指南(試行)》(財金〔2014〕156號)的要求規范制訂,并在專業機構出具意見的基礎上,由市財政局、市法制辦及相關職能部門、項目實施機構共同協商并根據談判結果研究完善,確保合同內容全面、規范、有效。

(六)項目組織實施。項目實施機構會同市財政局、市國資委及行業主管部門等監管PPP項目各方按照合同約定,按時足額出資設立項目公司,項目公司應保證按時完成項目融資并履行建造、運營、維護和移交等合同義務。項目運行期間,依約提供安全、優質、高效、便利的公共服務,并定期對項目設施進行檢修和保養,保證設施正常運行。項目實施機構按照合同約定向項目公司支付費用,并執行約定的獎勵條款或懲處措施。設置超額收益分享機制的,項目公司應向政府支付超額收益。需要進行合同調整的,應根據項目運營情況、公眾滿意度等,適時調整價格、收費標準、財政補貼、租金等,確;貓蠛侠、項目可持續運營。

(七)合作績效評價。市財政局會同行業主管部門及相關職能單位,積極建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系,對項目的績效目標實現程度、運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行績效評價,績效評價結果應當依法對外公開,接受社會監督。對績效評價優于約定標準的項目,項目實施機構應執行項目合同約定的獎勵條款,并可將其作為項目期滿合同能否展期的依據;對績效評價未達到約定標準的項目,項目實施機構應執行項目合同約定的懲處條款或救濟措施。視項目合作周期,每隔三至五年對合作項目實行一次中期評估,重點分析項目運行狀況及合同的合規性、適應性和合理性,評估風險,制定應對措施。項目評估要推行政府部門和社會資本之外的第三方評價機制。

(八)合作項目移交。項目合作期滿,市財政局或市國資委會同項目主管部門、實施機構組建項目移交工作組,依據合同約定進行項目移交,做好移交資產的評估、性能測試及資金補償,辦妥法律過戶和管理權移交手續。

五PPP項目的回報機制

PPP項目回報機制遵循收益合理共享、風險合理分擔,切實考慮社會資本的合理收益的原則。社會資本的合理凈收益率原則上以商業銀行中長期貸款利率水平為基準,充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景,結合風險等因素確定。項目合作周期原則上為10年以上,最長不超過 30年。探索建立PPP項目專項資金,用于PPP項目前期開發費用補助、PPP項目補貼、融資擔保補助、融資貸款貼息、項目注資參股。

(一)建立定價調價機制。按照補償成本、合理收益、節約資源及社會可承受的原則,加強投資成本和服務成本時效性監測,建立定期審價制度,健全公共產品或服務收費的動態調整機制和科學的價格形成機制。物價部門要做好價格監管工作,防止項目法人隨意提價損害公共利益。

(二)實行損益分擔機制。對通過價格調整收入能覆蓋成本和合理收益,超出社會資本合理收益的部分,政府與社會資本應合理分享。對于虧損部分,政府和社會資本也應該按照事先的協議合理分攤。

(三)完善政府補貼制度。對于收入不能覆蓋成本和合理收益,或無收入覆蓋成本和合理收益,但社會效益較好的政府和社會資本合作項目,市財政局在充分考慮項目建造成本、運營費用、預期收益率、財政中長期承受能力等因素的基礎上,合理確定財政補貼,財政補貼要由“補建設”向“補運營”轉變。探索建立動態補貼機制,將政府財政補貼PPP項目支出納入本級政府財政預算,并在中長期財政規劃中統籌考慮。

(四)探索建立PPP項目專項資金,用于PPP項目前期開發費用補助、PPP項目補貼、融資擔保補助、融資貸款貼息、項目注資參股。

六、合作項目的退出機制

(一)合作項目的退出和介入條件。合作項目發生以下情況可以退出:因不可抗力因素導致合同無法履行;合同一方發生嚴重違約情形導致合同無法履行;社會資本主體破產清算或發生類似情況;合同中約定需中止或政府接管的情況。經協商或整改,項目合同仍無法履行,項目需提前終止退出。

(二)合作項目退出的流程。發生合作項目退出情況時,項目主管部門和項目實施機構制定退出方案,報市政府批準,并做好臨時接管工作,保證項目設施持續運行和公眾利益不受侵害。項目違約方應承擔合同規定的責任,包括消除影響、支付違約金、賠償損失等。項目主管部門要依托各類產權和股權交易市場,為社會資本提供多元化、規范化和市場化的退出渠道。

七、推廣運用PPP模式的保障機制

(一)加強組織領導。建立岳陽市推廣政府與社會資本合作(PPP)模式工作領導小組,由常務副市長任領導小組組長,市政府分管副秘書長、市財政、發改、國資、住建、國土、規劃、環保等為領導小組成員單位,領導小組下設辦公室,市政府副秘書長任辦公室主任、市財政局副局長任辦公室常務副主任,負責辦公室日常工作。

(二)明確部門職責。市財政局及市政府和社會資本合作中心負責理順基礎設施領域投資運營和回報補償機制,依托政府采購信息平臺,加強政府和社會資本合作項目政府采購環節的規范和監督管理并優化環節和流程。負責征集遴選PPP合作項目,建立岳陽市PPP模式運用項目儲備庫,負責全市PPP項目的協調調度及政策研究,合作項目的信息發布、采購招標、評估和驗證、項目建設成本和運營成本的評審、建立并執行項目回報機制、項目風險監管和績效評價、第三方專業機構庫、專家庫的建設和管理及領導小組日常工作。市國資委負責細化落實監管范圍內的基礎設施領域存量資產盤活利用方案,重點推進國有經營性資產證券化,協調市屬國有企業引入社會資本進行多元股權投資和項目投資;市發改委、市住建局在制定全市重點項目投資計劃、項目立項批復和年度城建投資計劃時應對適應PPP模式的項目應積極推廣;市財政、審計、物價部門負責在定期審核成本的基礎上,適時、適度調整價格水平;市政府法制辦負責提供法律咨詢服務,參與使用市本級財政性資金項目的合同談判和對合同協議的法律審查;市發改委、市國土資源局、市規劃局、市住建局、市環保局、市交通局、市水務局等部門對項目審批建立聯合審批機制,可并行辦理必要的審批手續,簡化手續,優化程序,主動加強服務,對實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查。各行業主管部門項目實施責任單位要抓緊開展相關工作,盡快制定方案、組織招標或合同談判。

(三)加強監督管理。在鼓勵和引導社會資本參與基礎設施領域建設的同時,建立履約管理、行政監管和社會監督“三位一體”的監管架構,優先保障公共安全和公共利益。PPP項目合同中除應規定社會資本方的績效監測和質量控制等義務外,還應保證政府方合理的監督權和介入權,以加強對社會資本的履約管理。與此同時,教育、科技、民政、人力資源社會保障、國土資源、環境保護、住房城鄉建設、交通運輸、水利、農業、商務、文化、衛生計生等行業主管部門,要結合本行業特點,積極運用政府和社會資本合作模式提供公共服務,探索完善相關監管制度體系,建立健全及時有效的項目信息公開和公眾監督機制。

(四)加大宣傳力度。市財政局要會同各實施責任單位,做好實施方案、扶持政策、項目安排、政府采購要求等重要信息的發布工作,完善發布形式,擴大告知范圍,引導社會資本公平競爭。各新聞單位要大力宣傳我市鼓勵和引導社會資本參與基礎設施建設的政策、方案和措施,充分發揮政府、市場和社會資本的合力作用。

岳陽樓區、經開區、南湖風景區、臨港區、云溪區、君山區范圍內的省、市重點項目和部分使用市級財政資金或補貼項目嚴格按本實施意見執行。各縣市區范圍內由本級政府承擔的項目參照執行。

 

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